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평창동계올림픽 모니터링 리포트 02호(10월호) 특집

Again 1988, 국가 총동원령의 부활



(3) 평창’이라는 프리패스, 책임은 누가 지나 : 예산과 법령을 중심으로



전두환 정부는 1981년 <서울올림픽대회조직위원회지원법>을 제정한다. 그 해 12월 14일에 국회에 제출해 15일에 회부되고, 17일에 위원회 심의를 통과하고 18일에 본회의를 통과한 졸속입법이었다. 이 법은 <민법> 상의 재단법인인 올림픽대회 조직위원회에게 국가와 지방정부가 직접 출연금과 보조금을 교부하는 것은 물론 국공유재산을 증여해 수익사업을 할 수 있도록 했다. 또한 올림픽을 위한 복권 판매를 허용했다. 아시안게임을 앞둔 1986년 4월에는 <올림픽대회등에대비한관광숙박업등의지원에관한법률>이 제정되었다. 이 법 역시 3월 31일 정부가 제출해 4월 1일 회부되었고 일주일 만인 4월 8일에 본회의를 통과한다. 이 법은 교통부장관으로 하여금 관광사업 혹은 숙박사업자를 지정관광사업자로 지정해서 온갖 재정지원이 가능하도록 했다. 특히 이들에겐 각종 조세감면 제도도 적용키로 했다. 하지만 88서울올림픽의 진짜 본면목은 1983년 부터 적용된 소위 ‘합동재개발’사업이다. 기존 <도시개발법>에서 주택정비 사업은 어디까지나 서울시 등 공공기관이 하는 사업이었다. 하지만 1983년부터 도입된 합동재개발사업은 건설사와 토지주들이 ‘알아서 돈을 버는 방식’으로 주택재정비를 시행하도록 했다. 이에 따라 1982년까지 재개발 실적이 22개에 불과했는데 합동재개발 방식이 도입된 후 1988년까지는 93개 지구에서 사업이 추진되었다. 그 사이 서울을 떠난 사람은 72만명이나 되었다. 이런 전면 철거 방식의 사업은 올림픽을 앞두고 도시를 급격하게 변화시킬 방법으로 도입된 것이다. 이런 것들이 가능했던 것은 바로 ‘올림픽’이다. 올림픽을 유치한다는 사실 만으로 그동안 지켜왔던 법을 어기고 기업에게 특혜를 주고 가난한 사람들을 도시에서 몰아내는 것이 정당화되었다.


그런데 이런 일이 비단 30년 전의 일일까. 문재인 정부는 지난 6월 추가경정 예산안을 제출했다. 소위 일자리 예산이다. 그런데 국회심의 과정에서 이상한 일이 벌어진다. 애초 추경안에 없던 예산들이 등장하는데, 대표적인 것이 평창동계올림픽 지원예산의 확대다. 당초 안에는 없던 560억원은 대부분이 올림픽 홍보비로 배정되었다. 지난 7월 14일 국회 예산결산특별회위원회 3차 회의에서 원주 출신 더불어민주당 송기헌 의원은 자신에게 할애된 시간을 대부분 평창동계올림픽에 대해 말하는데 사용한다. 흥미로운 것은 평창올림픽 지원의 근거로 제시하는 것이 강릉역 인근 어지러운 전선 모습, 평창 진부국도 도로변 사진, 강릉역 주변 상가 모습, 대관령면 시가지 모습 등을 보여주면서 예산 지원의 당위성을 주장해다는 점이다. 전체 평창동계올림픽에 대한 사업이 어떻게 진행되고 예산 사용이 어떤지에 대한, 즉 예결위원으로서의 재정적 관심보다는 민원 청탁성 읍소에 치중한다. 그리고 어떤 맥락도 없이 4당 간사들의 합의를 근거로 평창동계올림픽 지원예산 532억원이 등장한다. 적어도 없던 예산을 반영시키려면 근거가 있어야 하는데 공개된 자료로서는 확인할 길이 없다. 이후 기획재정부의 발표에 따르면 일반회계에서 반영되는 평창동계올림픽 예산 450억원 중 홍보비가 230억원, 문화올림픽 사업비가 153억원, 경관개선사업이 36억원 반영되었다. 시간 상으로 보면 1달도 안되는 추가경정예산안 심사 과정을 통해서 500억원에 가까운 신규 예산이 편성된 것이다. 졸속 예산이다.


사실 이 뿐만 아니다. <평창올림픽법>에 따라 올림픽 시설의 설치에 대해서는 총 39개의 법률 상 심사, 허가 사항이 자동으로 통과되게 만들었는데, 뿐만 아니라 ‘올림픽 특구’로 지정된 곳에 대해서도 법률 상 의제조항을 포함시켰다. 이 특구 사업이 특혜성일 수 밖에 없는데 우선, 올림픽 시설의 경우에는 모두 2017년 말까지 완료되지만 특구 사업은 2032년까지 지속되어 30년간 보장된다는 점 그리고 해당 법률의 혜택이 공공기관에게 돌아가는 것이 아니라 많은 경우 민간사업자에게 집중된다는 이유 때문이다. 현재 5개 특구에 12개 지구가 지정되어 있으며 전체 면적은 30제곱킬로미터에 달하는데, 11개 지구가 강릉시와 평창군에 집중되어 있고 1곳이 정선군에 지정되었다. 이후 2014년 강원도가 수정한 종합계획에 따르면 17개 지구로 늘어나는데, 평창지역에 2개, 강릉지역에 3개가 늘어났다. 아예 정동진 지구처럼 새롭게 등장한 곳도 있다. 동계올림픽과 직접적인 연관이 없는 지역도 특구라는 이름으로 편승하고 있는 셈이다. 당초 총사업비는 3조 3,062억원인데 이중 국비가 3,640억원, 지방비가 2,828억원이고 전체 80%인 2조 6,594억원이 민자사업으로 되어 있다.



<평창동계올림픽 특구 지정현황>(2014년 종합계획 기준>


하지만 2014년 11월에 변경된 종합계획에서는 오히려 민자의 비중이 크게 늘어 3조 1,929억원으로 나타났다. 전체 86%에 달하는 규모다. 이런 재정구조는 올림픽 특구 사업이 사실상 민자사업으로, 해당 특구 사업의 편익이 일반 기업에게 집중된다는 것을 보여준다. 문제가 되는 것은 정부가 올림픽특구 종합계획을 발표한 시점이 2014년 1월이었고, 강원도가 기존보다 사업지와 예산을 증액시킨 계획변경이 이뤄진 시기가 2014년 11월이라는 점이다. 계획 자체도 졸속이고 이후 계획의 변경도 졸속임을 볼 수 있다. 특히 1월 기존 계획 편성에 참여한 국책연구기관은 국토연구원으로, 20년간 지역내 총생산은 10조, 고용유발은 26만명으로 추산했다. 연간으로 보면 총생산은 5,000억원에 달하고 고용은 1만명에 달한다. 과연 국책연구기관인 국토연구원이 이런 조사 결과에 향후 어떤 책임을 지게 될지도 지켜볼 문제다.


<평창동계올림픽 특구 사업비 변경현황>(2014년 종합계획 기준)


현행 <평창올림픽법> 제57조는 특구사업에 따른 다른 법률의 허가 등에 대해 의제가 되는 사항을 명시하고 있다. 해당 법률의 주체는 ‘특구사업시행자’로 총 36개의 법률 상 허가 사항이 나열되어 있다. 특히 심각한 것은 특구로 지정된 구역 내 사업자는 <공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률>에 의거하여 토지 등을 수용할 수 있도록 했다는 점이다. 알겠지만 이런 토지 수용권은 용산참사 등을 불러일으킨 악법 중에서도 악법이다. 국가에 의한 토지 수용은 공익성에 비추어 제한적으로 적용되어야 하나 올림픽특구사업처럼 사실상 민간 사업자의 수익형 사업에 대해서도 공공기관에 준하는 토지수용권을 주는 것은 위헌적인 요소라 할 수 있다.


흥미로운 것은 애초 <평창올림픽법>이 제정될 당시에 올림픽특구에 대한 의제 사항이 반영된 맥락이다. 현재 제정된 법률은 2011년에 각각 발의된 권성동 의원안, 윤석용 의원안, 최종원 의원안을 병합한 것인데, 이 중 권성동 의원안에는 특구와 관련된 규정이 있지만 세부적인 법률의 의제 내용이 포함되지 않았다. 그런데 최종원 의원안에서는 이것이 있었다. 즉, 당시 여당도 아닌 야당 국회의원의 발의안에 구체적인 법률상 의제조항이 들어간 것이다. 이는 당시 강원도지사가 야당인 최문순 지사였던 것과 관련된다. 적어도 평창동계올림픽의 특구사업에 대한 정치적 책임은 과거에서부터 지금까지 더불어민주당 강원도지사와 국회의원에 의한 것이라는 점을 기억하는 것이 필요하다. 이 개발의 프리패스가 어떻게 강원도를 할퀴고 지나갈 지 지켜봐야 한다.



김상철 / 나라살림연구소 

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